Международная временная администрация как путь решения конфликта на Донбассе

Валерий Кравченко

Международная временная администрации в Донбассе как модель урегулирования российско-украинского конфликта обсуждается в дипломатической и экспертной среде уже несколько месяцев. Но ее внедрение требует беспрецедентных международных усилий — введения многотысячной миротворческой миссии ООН, а также уступок как со стороны Украины и России. Насколько реалистичным является установление международной временной администрации в Донбассе, и каким будет механизм ее функционирования — в анализе от «Центр Медиа».

Ключом к мирному регулированию на Донбассе считают выполнение Минских договоренностей, подписанных нормандской четверкой в ​​сентябре 2014 и феврале 2015 гг.

Но мантра безальтернативности выполнения Минских договоренностей откровенно мешает поиску реальных практических инструментов для урегулирования. В то же время Минские договоренности продолжают систематически нарушаться пророссийскими силами в Донбассе, которые, фактически, не является их стороной-подписантом, в первой и важнейшей части — прекращении огня. Очередные договоренности трехсторонней контактной группы в Минске о достижении Пасхального перемирия в 2018 г. были нарушены боевиками с применением тяжелой артиллерии.

Под большим вопросом является и эффективность наблюдательной миссии ОБСЕ, которую часто пытаются использовать как средство политического давления на Украину. Последний подобный пример — инициация введения миссии СММ ОБСЕ в Закарпатье, где нет военного конфликта.

Очевидно, что простой мониторинг ситуации (причем не только на оккупированной территории, но и в Украине в целом) и отчетности — это совсем не то, чего ожидали в плане эффективности от наблюдателей. Миссия ОБСЕ в коем случае не является инструментом мирного урегулирования, который нужен Донбассу.

Четыре года российской агрессии в Украине, гибридной войны Москвы в мире, заставили Запад не только выражать беспокойство, но и перейти к открытым дипломатическим акциям в свою защиту, как высылка российских шпионов. Между тем главный фронт работ по мирному урегулированию на Донбассе остается невыполненным.

Отсутствие эффективных решений и рецептов урегулирования кризиса приближает коллапс системы мирного урегулирования, основанной на Нормандские четверке и выполнении Минских договоренностей. Зато предложение приглашения «голубых касок» на Донбасс заблокировано из-за неконструктивной позиции России в Совете Безопасности ООН.

Решение конфликта на Востоке Украины надо искать не в Минске, который уже становился ареной фиаско дипломатических возможностей ОБСЕ (в азербайджано-армянском конфликте). Вопрос Нагорного Карабаха является замороженным во времени, но не решенным. Подобную судьбу может постигнуть и Донбасское урегулирования.

Для прогресса нужна эволюция — эффективные инструменты и тайминг достижений. Простые правила игры, прозрачное выполнения этапов и простой алгоритм их реализации. А также действенные санкции за невыполнение.

Ключевую позицию занимает Россия, руководящая политическими марионетками в Донбассе. За 4 года даже для наиболее пророссийски ориентированных жителей оккупированных районов стало понятно, что Москве эти территории в составе России не нужны — крымского сценария для Донбассе не будет. Более того, время от времени Москва декларирует желание реинтегрировать эти территории в Украину, но на своих условиях. Таким образом, если Россия хочет мирного урегулирования на Донбассе — нужны реалистичные предложения Украины, направленные на вовлечение Кремля в игру под названием «реинтеграция Донбасса».

В этой игре Киев имеет свои собственные задачи, особенно в преддверии президентских и парламентских выборов в 2019. В то же время наблюдаются попытки России дестабилизировать ситуацию внутри Украины, посеять зерно недоверия к правоохранительным органам, заслать «троянских коней» с революционными и антиправительственными лозунгами.

Любимой темой для подобных спекуляций является будущее Донбасса. Задача государства — примирить украинское общество, обуздать «черно-белое» восприятие ситуации и радикализм, который только вредит. Вместо этого важно привить конструктивизм мыслей и общественную толерантность, повысить ценность украинского паспорта.

Международные временные администрации (МВА) — достаточно распространенная практика гражданского управления территориями под международным юрисдикцией. От Саарской области и Триеста, в Восточном Тиморе и Косово — международное управление территориями способствовало налаживанию мирного устройства в регионах, пострадавших от военных действий. Военная или полицейская миссия на Донбассе — только половина дела.

Восстановление доверия к украинскому правительству от жителей оккупированных районов, переживших разрушительное воздействие враждебной пропаганды и имеют признаки пост-травматического синдрома — долгосрочная задача для украинской власти. Именно поэтому на начальном этапе необходимо посредничество международных управленцев, с применением опыта и внедрением лучших мировых практик.

При этом международная временная администрация может стать как инструментом для выполнения Минских договоренностей, их эволюционным развитием, так и их альтернативой. В 1995 подобную роль сыграли Дейтонские соглашения по Боснии после провалившихся планов Вэнса-Оуэна.

Боснийский кризис — типичный этно-религиозный конфликт конца ХХ в., начавшийся из-за дезинтеграционных процессов на обломках бывшей Югославии. Дейтонские соглашения хотя и принесли мир в Боснию, но не смогли обеспечить развитие этой страны в будущем. Сегодня Босния и Герцеговина — одна из беднейших стран в Европе с стабильными показателями безработицы более 50%.

Западные Балканы до сих пор остаются регионом с высоким уровнем конфликтогенности. Мир в регионе до сих пор обеспечивается влиянием западных стран, как гарантов безопасности и соблюдения мирных соглашений, присутствием международных миссий ЕС (EUFOR), НАТО (KFOR) и частичным внешним управлением (Босния и Герцеговина). Парадигма мирного сосуществования для большинства из стран предусматривает интеграцию всех балканских стран в ЕС и НАТО. Однако, из-за того, что внутреннее примирение между конфликтующими сторонами так и не произошло, а мир обеспечивается внешним воздействием.

Международные партнеры должны учесть уроки Боснии для Украины. Тем более, что они кроме моральных обязательств перед Киевом, имеют и определенные юридические — Будапештский меморандум. Об этом документе стоит систематически напоминать странам Запада, даже если им это не нравится. Пример конфликта в Донбассе существенно отличается от боснийского кризиса своей искусственностью и манипулятивностью. Да и вряд ли современная Россия согласится на «Дейтонские соглашения» для Донбасса. Москва имеет большой опыт и получает все больше возможностей для устройства подобных кризисов в любом регионе, где существует русскоязычное меньшинство. Ведь Украина для России совсем не конечная цель. Об этом должны помнить государства западного мира.

Международная временная администрации на Донбассе: принципы и механизмы функционирования

По мнению президента Украины Петра Порошенко, Украина становится все ближе к внедрению миротворческой миссии на Донбассе. Эту идею продвигают различные украинские делегации на международных форумах, в том числе самого высокого уровня. В частности сам президент, который уже успел заручиться поддержкой и обещаниями в участии в миротворческих усилиях Турции (готова отправлять персонал) и Германии (готова спонсировать).

Это позволяет гаранту смотреть в будущее с оптимизмом, обещая миротворцев ООН уже до конца 2018 г. Сроки несколько форсированны и нереалистичны, но иначе нельзя — в марте 2019 президентские выборы. Сразу вспоминаются другие пустые обещания Петра Алексеевича — закончить АТО за месяц (продолжается до сих пор), получить безвиз (процесс затянулся на 3 года, но был достигнут), вступить в НАТО (сегодня выглядит малореалистичным даже в среднесрочной перспективе).

Однако миротворцы это то, что может удовлетворить все стороны конфликта. Даже Россию, если она изменит воинственную риторику на позицию «сохранения лица».

А также Украину, которая не имеет мирных рычагов и все сильнее теряет доверие среди населения оккупированных территорий, запуганного российской и местной пропагандой. Вот только на Донбассе нужны не сами «голубые каски», а многокомпонентная миссия ООН по внедрению международной временной администрации (МТА). Сейчас об этом Порошенко не говорит, но специальный представитель государственного департамента США по делам Украины Курт Волкер уже намекнул, что миротворческая миссия в Донбассе будет не совсем обычной.

Первая сложность внедрения международной временной администрации в Донбассе заключается в незыблемости и безальтернативности процесса выполнения Минских договоренностей — как единого подписанного международного документа с деэскалацией в регионе. Именно к «Минску-2» привязаны антироссийские санкции, даже несмотря на то, что Москва вообще не воспринимает себя стороной конфликта, зато подписывалась под документом как некая третья сторона, наряду с другими медиаторами Нормандского формата — Германией и Францией.

Риторика «нас там нет» уже порядком надоела Западу, который каждый день получает от Киева новые факты и свидетельства военного присутствия РФ на Донбассе и полного контроля Москвы над процессами финансирования и гражданского управления временно неконтролируемыми Украиной территориями. Конечно, Россия, поскольку ее полностью устраивает проигрышный для Киева «Минск-2», и дальше будет продолжать подобную линию конфронтационного поведения, если ей не предложить что-то другое.

Например изменить Комплекс мероприятий на тот, который будет выглядеть еще выгодней для Москвы. Конечно, при условии сохранения у России права продолжать заботиться о русскоязычных украинцах на Донбассе, но стратегически двигаться «на выход», поддерживая реинтеграцию оккупированных территорий к «телу» суверенной Украины. Москва лелеет надежды, что подобный процесс дестабилизирует Украину еще больше и позволит состояться пророссийскому реваншу. Сценарий вероятен, сильно зависит от устойчивости общества и способности правоохранительных органов активно противодействовать. Однако, Украина декларирует политику деоккупации и реинтеграции на государственном уровне, в соответствии глобальные цели Москвы и Киева могут совпасть.

Поскольку выполнение Комплекса мер Минских договоренностей от февраля 2015 было рассчитано (и это записано в тексте) до 31 декабря 2015 (официально пролонгированы были только однажды до 31 декабря 2016, а дальше — процедура происходила по умолчанию), то возможно пришло время изменить Комплекс как таковой. Изменение Комплекса — это не «торпедирование» Минских договоренностей, поскольку последние — это меры по деэскалации, заключающиеся в выполнении Комплекса. Нужно только изменить базовые элементы Комплекса, который теперь должны предусматривать запуск МВА на Донбассе, как ключевой элемент в налаживании мира и стабильности в регионе.

С этой целью должен собраться формат переговорщиков (страны Нормандской четверки + США, учитывая наработки группы «Волкер-Сурков») на конференцию, которая должна определить и закрепить проект нового Комплекса мер по выполнению Минских договоренностей. Донбассу нужно свое эффективное «Дейтонское соглашение», однако с учетом специфики ситуации и поведения соседа-агрессора, искусственность конфликта на Донбассе, она должна существенно отличаться от боснийского варианта.

В базис нового Комплекса должны быть заложены следующие фундаментальные принципы:

• единственным инструментом, который обеспечит полную деэскалацию на Донбасс и ускорит конфликтное урегулирование является внедрение многокомпонентной международной временной администрации, которая будет включать военную, полицейскую и гражданскую управленческую составляющие;
• конечной целью деятельности международной временной администрации является реинтеграция оккупированных территорий Донецкой и Луганской областей в состав Украины;
• реинтеграция — это комплекс мероприятий по восстановлению суверенитета и территориальной целостности Украины, учитывающий вопросы безопасности, правовые, социально-экономические, информационные аспекты;
• миссия вводится исключительно на временно неконтролируемыt Украиной территории Донецкой и Луганской областей;
• представители государств-соседей Украины не входят в состав военного и полицейского компонентов международной временной администрации в Донбассе, а их присутствие в любом органе гражданского и экономического управления не может превышать 50% (таким образом, для России остается возможность наблюдать и, определенным образом, влиять на развитие);
• международная временная администрация в отношении граждан, которые живут на оккупированной территории Донецкой и Луганской областей (или лиц без гражданства) руководствуется нормами и положениями действующего законодательства Украины (в отличие от общей практики применения международного переходного законодательства).

Введение международной временной администрации происходит в несколько этапов и предусматривает следующие механизмы:

• запрос парламента Украины на внедрение международной временной администрации;
• определение мандата миссии и оперативное планирование;
• происходит на уровне Совета безопасности ООН, соответственно требует политической воли России;
• определяется необходимое количество персонала и источники финансирования;
• согласие украинского парламента на создание международной временной администрации под определенным международным мандатом. Утверждение Украиной законов о «коллаборационизме» и «прощении» ( «амнистии»);
• развертывания военной и полицейской миссии международной временной администрации;
• разоружение незаконных вооруженных формирований;
• установление контроля на участке государственной границы Украины и РФ на оккупированной территории в присутствии представителей Украины;
• выполнение функций миграционной и таможенной службы в присутствии мониторинговой миссии ОБСЕ;
• гуманитарное разминирование;
• контроль и оборот оружия среди населения.

Развертывание гражданской миссии международной временной администрации, происходит по мере установления эффективного контроля над временно оккупированными территориями, которая:

• регулирует социально-экономическое управление (валютная и финансовая система оккупированных территорий и действует согласно украинскому законодательству);
• формирует местные переходные администрации;
• способствует восстановлению прав и защиты внутренне перемещенных лиц;
• прекращает деятельность после проведения местных выборов.
• проведение местных выборов реализуется международной временной администрацией на Донбассе исключительно после достижения следующих критериев: условия стабильной безопасности (полное прекращение огня, контроль МВА над неконтролируемыми участками границы, разоружение незаконных формирований, обеспечение правового режима социально-экономической деятельности в соответствии с законодательством Украины; стабильная работа средств массовой информации в соответствии с украинским законодательством.

Временные рамки реализации указанных этапов должны быть гибкими, но не определяться заранее. Реализация каждого следующего этапа должно официально фиксироваться с соблюдением последовательности (кроме 4 и 5, осуществляемых параллельно). Заключение подобного Комплекса мероприятий на замену предыдущего наполнит Минские договоренности необходимым новым содержанием. Однако ключевым условием указанного процесса, как и того, что происходит сейчас, является тривиальная политическая воля России во внедрении реального (а не бумажного) процесса урегулирования на Донбассе. Международная временная администрация на Донбассе направлена ​​не на замораживание конфликта, а на его решение путем создания условий для экономического восстановления, гражданского примирения и социально-психологической реабилитации населения оккупированных территорий.

В условиях успешного пошагового выполнения, наработанная модель может служить прецедентом для решения конфликтов на постсоветском пространстве, инициированных или провоцируемых имперским поведением России. Для этого прижатая санкциями Москва должна выбросить из головы идею реванша против Запада и ревизии своего международного положения. Вот только сильное давление и загнание в тупик, как правило, приводят к противоположному.