Міжнародна тимчасова адміністрація як шлях вирішення конфлікту на Донбасі

Валерій Кравченко

Міжнародна тимчасова адміністрації на Донбасі як модель врегулювання російсько-українського конфлікту обговорюється в дипломатичному та експертному середовищі вже декілька місяців. Але її впровадження вимагає безпрецендентних міжнародних зусиль – введення багатотисячної миротворчої місії ООН,  а також поступок як з боку України так і Росії. Наскільки реалістичним є встановлення міжнародної тимчасової адміністрації на Донбасі, та яким буде механизм її функціонування – в аналізі від “Центр Медіа”.

Ключом до закінчення війни на Донбасі вважають виконання Мінських домовленостей, підписаних Нормандською четвіркою у вересні 2014 р. та лютому 2015 р.

Але мантра безальтернативності виконання Мінських домовленостей відверто заважає пошуку реальних практичних інструментів для врегулювання. Натомість Мінські домовленості продовжують систематично порушуватись проросійськими силами на Донбасі, які, фактично, не є їх стороною-підписантом, у першій та найважливішій частині – припинення вогню. Чергові домовленості тристоронньої контактної групи в Мінську про досягнення Великоднього перемир’я були порушені бойовиками із застосуванням важкої артилерії.

Під великим сумнівом є й ефективність спостережної місії ОБСЄ, яку часто намагаються використати як засіб політичного тиску на Україну. Останній подібний приклад – ініціація запровадження місії СММ ОБСЄ на Закарпатті, де немає військового конфлікту.

Очевидно, що простий моніторинг ситуації (при чому не лише на окупованій території, але й в Україні в цілому) та звітування – це зовсім не те, чого очікували в плані ефективності від спостерігачів. Місія ОБСЄ в жодному разі не є інструментом мирного врегулювання, який потрібний Донбасу.

Чотири роки російської агресії в Україні, гібридної війни Москви в світі, змусили Захід не лише висловлювати занепокоєння, але й перейти до відвертих дипломатичних акцій на свій захист, як то висилання російських шпигунів. Між тим найголовніший фронт робіт з мирного врегулювання на Донбасі залишається невиконаним.

Відсутність ефективних рішень та рецептів врегулювання кризи наближає колапс системи мирного врегулювання, заснованої на Нормандській четвірці та виконанні Мінських домовленостей. Натомість пропозиція запрошення «блакитних касок» на Донбас заблокована через неконструктивну позицію Росії в Раді Безпеки ООН.

Рішення конфлікту на Сході України треба шукати не в Мінську, який вже ставав ареною фіаско дипломатичних спроможностей ОБСЄ у азербайджансько-вірменському конфлікті. Питання Нагорного Карабаху є замороженим в часі, але не вирішеним. Подібну долю може спіткати й Донбаське врегулювання.

Для прогресу потрібна еволюція – ефективні інструменти та таймінг досягнень. Прості правила гри, прозоре виконання етапів та простий алгоритм їх реалізації. А також дієві санкції за невиконання.

Ключову позицію займає Росія, яка керує політичними маріонетками на Донбасі. За 4 роки навіть для найбільш російські орієнтованих мешканців окупованих районів стало зрозуміло, що Москві ці території у складі Росії не потрібні – жодного кримського сценарію на Донбасі не буде. Більше того, час від часу Москва декларує бажання реінтегрувати ці території до України, але на своїх умовах. Таким чином, якщо Росія хоче мирного врегулювання на Донбасі – потрібні реалістичні пропозиції України, спрямовані на втягнення Кремля у гру під назвою «реінтеграція Донбасу».

В цій грі Київ має свої термінові завдання, особливо напередодні президентських та парламентських виборів в 2019 р. Очевидним є намагання Росії дестабілізувати ситуацію всередині України, посіяти зерно недовіри до правоохоронних органів, заслати «троянських конів» з революційними та антиурядовими гаслами.

Улюбленою темою для подібних спекуляцій є майбутнє Донбасу. Завдання держави – примирити українське суспільство, приборкати «чорно-біле» сприйняття ситуації та радикалізм, який лише шкодить. Натомість привити конструктивізм думок та суспільну толерантність, підвищити цінність українського паспорту.

Міжнародні тимчасові адміністрації (МТА) – достатньо розповсюджена практика цивільного управління територіями під міжнародною юрисдикцією. Від Саарської області та Трієсту до Східного Тимору та Косово – міжнародне управління територіями сприяло налагодженню мирного устрою в регіонах, постраждалих від військових дій. Військова або поліцейська місія на Донбасі – лише половина справи.

Відновлення довіри до українського уряду від мешканців окупованих районів, що пережили руйнівний вплив ворожої пропаганди та мають ознаки пост-травматичного синдрому – довгострокове завдання для української влади. Саме тому на початковому етапі посередництво міжнародних управлінців, із застосуванням досвіду та впровадженням найкращих світових практик, буде корисним.

При цьому міжнародна тимчасова адміністрація може стати як інструментом для виконання Мінських домовленостей, їх еволюційним розвитком, так й їх альтернативою. В 1995 р.  подібну роль відіграли Дейтонські угоди щодо Боснії після провалених планів Венса-Оуена.

Боснійська криза – типовий етно-релігійний конфлікт кінця ХХ ст., зав’язаний на дезінтеграційних процесах на уламках колишньої Югославії. Дейтонські угоди хоча й принесли мир в Боснію, але не змогли забезпечити успішний розвиток цієї країни в майбутньому. Сьогодні Боснія та Герцеговина – одна з найбідніших країн в Європі з стабільними показниками безробіття більше 50 %.

Західні Балкани й досі залишаються регіоном з високим рівнем конфліктогенності. Мир в регіоні досі забезпечується впливом західних країн, як гарантів безпеки та дотримання мирних угод, присутністю міжнародних місій ЄС (EUFOR), НАТО (KFOR) та частковим зовнішнім управлінням (Боснія та Герцеговина). Парадигма мирного співіснування для більшості з країн  передбачає інтеграцію усіх Балканських країн до ЄС та НАТО. Однак, через те, що внутрішнє примирення між конфліктуючими сторонами так і не відбулося, а мир забезпечується зовнішнім впливом.

Міжнародні партнери мають врахувати уроки Боснії для України. Тим більше, що вони окрім моральних зобов’язань перед Києвом, мають й певні юридичні – Будапештський меморандум. Про цей документ варто систематично нагадувати країнам Заходу, навіть якщо їм це не подобається. Приклад конфлікту на Донбасі істотно відрізняється від Боснійської кризи своєю штучністю та маніпулятивністю. Та й навряд чи сучасна Росія погодиться на «Дейтоньску угоду» для Донбасу. Москва має великий досвід та отримує все більше можливостей для влаштування подібних криз в будь-якому регіоні, де існує російськомовна меншина. Адже Україна для Росії зовсім не кінцева ціль. Про це мають пам’ятати держави Західного світу.

Міжнародна тимчасова адміністрації на Донбасі: принципи та механізми функціонування

На думку президента України Петра Порошенка, Україна стає дедалі ближчою до запровадження миротворчої місії на Донбасі.  Цю ідею просувають різноманітні українські делегації на міжнародних форумах, в тому числі найвищого рівня. Зокрема сам президент, який вже встиг заручитись підтримкою та обіцянками в участі в миротворчих зусиллях Туреччини (готова відправляти персонал) та Німеччини (готова спонсорувати).

Це дозволяє гаранту дивитись у майбутнє з оптимізмом, обіцяючи миротворців ООН вже до кінця 2018 р. Терміни дещо форсовані та нереалістичні, але інакше не можна – у березні 2019 р. президентські вибори. Відразу згадуються інші порожні обіцянки Петра Олексійовича – закінчити АТО за місяць (триває й досі), отримати безвіз (процес затягнувся на 3 роки, але був досягнутий), вступити в НАТО (сьогодні виглядає малореалістичним навіть у середньостроковій перспективі).

Проте миротворці це те, що може задовільнити всі сторони конфлікту. Навіть Росію, якщо вона змінить войовничу риторику на позицію «збереження обличчя».

А також Україну, яка не має мирних важелів та дедалі сильніше втрачає довіру серед населення окупованих територій, заляканого російською та місцевою пропагандою. Ось тільки на Донбасі потрібні не самі «блакитні шоломи», а багатокомпонентна місія ООН із запровадження міжнародної тимчасової адміністрації (МТА). Зараз про це Порошенко не говорить, але спеціальний представник державного департаменту США у справах України Курт Волкер вже натякнув, що миротворча місія на Донбасі буде не зовсім типовою.

Перша складність запровадження міжнародної тимчасової адміністрації на Донбасі полягає у непорушності та безальтернативності процесу виконання Мінських домовленостей – як єдиного підписаного міжнародного документу  з деескалації у регіоні. Саме до «Мінська-2» прив’язані антиросійські санкції, навіть незважаючи на той факт, що Москва взагалі не сприймає себе стороною конфлікту, натомість підписувалась під документом як певна третя сторона, на рівні з іншими медіаторами Нормандського формату – Німеччиною та Францією.

Риторика «нас там немає» вже порядком набридла Заходу, який кожного дня отримує від Києва нові факти та свідчення військової присутності РФ на Донбасі та цілковитого залучення Москви до процесів фінансування та цивільного управління тимчасово неконтрольованими Україною територіями. Звичайно, Росія, оскільки її цілковито влаштовує програшний для Києва «Мінськ-2», й далі буде продовжувати подібну лінію конфронтаційної поведінки, якщо їй не запропонувати щось інше.

Наприклад змінити Комплекс заходів на такий, що буде виглядати ще краще для Москви. Звичайно, за умови наявності в Росії волі продовжувати піклуватись про російськомовних українців на Донбасі, але стратегічно рухатись «на вихід», підтримуючи реінтеграцію окупованих територій до «тіла» суверенної України. Москва плекає надії, що подібний процес дестабілізує Україну ще далі та дозволить відбутись проросійському реваншу. Сценарій ймовірний, сильно залежний від стійкості суспільства та спроможності правоохоронних органів активно протидіяти. Проте, Україна декларує політику деокупації та реінтеграції на державному рівні, відповідно глобальні цілі Москви та Києва можуть збігтися. Далі деталі, які Києву допоможуть імплементувати правильно прописані принципи, механізми та західні союзники.

Оскільки виконання Комплексу заходів Мінських домовленостей від лютого 2015 р. було розраховано (й це записано в тексті) до 31 грудня 2015 р. (офіційно пролонговано було лише одного разу до 31 грудня 2016 р., а далі – процедура відбувалась за замовчанням), то можливо настав час змінити Комплекс як такий, що є доведено неефективним на протязі останніх 3 років. Зміна Комплексу це не «торпедування» Мінських домовленостей, оскільки останні – це міри з деескалації, що полягають у виконанні Комплексу. Треба лише змінити базові елементи Комплексу, який тепер має передбачати запуск МТА на Донбасі, як ключовий елемент у налагодженні миру та стабільності в регіоні.

З цією метою має зібратись формат переговорників (країни Нормандської четвірки + США, з огляду на наробки групи «Волкер-Сурков») на конференцію, що має визначити та закріпити проект нового Комплексу заходів для виконання Мінських домовленостей. Донбасу потрібна своя ефективна «Дейтонська угода», проте з огляду на специфіку ситуації та поведінку сусіда-агресора, штучність конфлікту на Донбасі, вона має істотно відрізнятись від боснійського варіанту.

В базис нового Комплексу мають бути закладені наступні фундаментальні принципи:

• єдиним інструментом, що забезпечить повну деескалацію на Донбас та прискорить конфліктне врегулювання є запровадження багатокомпонентної міжнародної тимчасової адміністрації, яка включатиме військову, поліцейську та цивільну управлінську складові;
• кінцевою метою діяльності міжнародної тимчасової адміністрації є реінтеграція окупованих територій Донецької та Луганської областей до складу України;
• реінтеграція – це комплекс заходів по відновленню суверенітету та територіальної цілісності України, що враховує безпекові, правові, соціально-економічні, інформаційні аспекти;
• місія запроваджується виключно на тимчасово неконтрольованих Україною територіях Донецької та Луганської областей;
• представники держав-сусідів України не входять до складу військової та поліцейської компоненти міжнародної тимчасової адміністрації на Донбасі,  а їх присутність в будь-якому органі цивільного та економічного управління не може перевищувати 50 % (таким чином, для Росії залишається можливість наглядати та, певним чином, впливати на розвиток);
• міжнародна тимчасова адміністрація у відношенні громадян, які живуть на окупованій території Донецької та Луганської областей (або осіб без громадянства) керується нормами та положеннями чинного законодавства України (на відміну від загальної практики застосування міжнародного перехідного законодавства).

Запровадження міжнародної тимчасової адміністрації відбувається у кілька етапів та передбачає наступні механізми:

• запит парламенту України на запровадження міжнародної тимчасової адміністрації;
• визначення мандату місії та оперативне планування:
• відбувається на рівні Ради безпеки ООН, відповідно потребує політичної волі Росії;
• визначається необхідна кількість персоналу та джерела фінансування.
• згода українського парламенту на прийняття міжнародної тимчасової адміністрації з визначеним міжнародним мандатом. Затвердження державою Україною законів про «колабораціонізм» та «прощення» («амністію»);
• розгортання військової та поліцейської місії міжнародної тимчасової адміністрації:
• роззброєння незаконних збройних формувань;
• встановлення контролю на ділянці державного кордону України і РФ на окупованій території за присутності представників України;
• виконання функцій міграційної та митної служби в присутності моніторингової місії ОБСЄ;
• гуманітарне розмінування;
• контроль та обіг зброї серед населення.

Розгортання цивільної місії міжнародної тимчасової адміністрації, що відбувається по мірі встановлення ефективного контролю над тимчасово окупованими територіями, яка:

• регулює соціально-економічне управління (валютна та фінансова система окупованих територій діє згідно українського законодавства);
• формує місцеві перехідні адміністрації;
• сприяє відновленню прав та захисту внутрішньо переміщених осіб;
• припиняє діяльність після проведення місцевих виборів.
• проведення місцевих виборів реалізується міжнародною тимчасовою адміністрацією на Донбасі виключно після досягнення наступних критеріїв: умови стабільної безпеки (повне припинення вогню, контроль МТА над неконтрольованими ділянками кордону, роззброєння незаконних формувань; забезпечення правового режиму соціально-економічної діяльності відповідно до законодавства України; стабільна робота засобів масової інформації відповідно до українського законодавства.

Часові рамки реалізації зазначених етапів мають бути гнучкими та не визначатись заздалегідь. Реалізація кожного наступного етапу має офіційно фіксуватись із дотриманням послідовності (крім 4 та 5, які здійснюються паралельно). Укладення подібного Комплексу заходів на заміну попереднього наповнить Мінські домовленості необхідним новим змістом. Однак ключовою умовою зазначеного процесу, як й того, що триває нині, є тривіальна політична воля Росії в запровадженні реального (а не паперового) процесу врегулювання на Донбасі. Міжнародна тимчасова адміністрація на Донбасі спрямована не на замороження конфлікту, а на його вирішення шляхом створення умов для економічного відновлення, громадянського примирення та соціально-психологічної реабілітації населення окупованих територій.

За умов успішного покрокового виконання, напрацьована модель може слугувати прецедентом для вирішення конфліктів на пострадянському просторі, ініційованих або провокованих імперською поведінкою Росії. Для цього  притиснута санкціями Москва має викинути з голови ідею реваншу проти Заходу та ревізії свого міжнародного положення. Ось тільки сильний тиск та заганяння в глухий кут, як правило, призводять до протилежного.